隨著城鎮化發展的進程，牧區蘇木鎮所在地——作為非城鎮在人口居住密度、服務配套設施建設等方面逐漸具備了城鎮功能。在蘇木鎮所在地嘎查實行社區化管理，雖然受到地廣人稀、文化習俗、生產經營方式等因素的制約，但從長遠來看，這一模式將有益于牧區現代化建設、可持續發展以及和諧社會的構建。本文以新巴爾虎右旗呼倫鎮所在地達石莫嘎查成立牧區社區為個案，對牧區嘎查社區化管理模式進行探析，嘗試提出以人為核心的具有邊疆民族地區特色的社會管理新模式，助推牧區小康社會早日建成。
一、達石莫嘎查社區化管理動因
呼倫鎮政府所在地達石莫嘎查位于新巴爾虎右旗東北部，離滿洲里市僅有33公里，是一個以蒙古族為主體的純牧業嘎查。達石莫嘎查草場總面積74萬畝，占全鎮草場總面積的28.8%；人口377戶，838人，占全鎮總人口的45.5%。其中包括因上世紀九十年代草牧場“雙權一制”政策落實時限以及當時戶籍管理的不規范、草牧場利用價值偏低、牧民思想觀念和生產方式不同等諸多因素產生的無草場牧戶106戶，占嘎查總戶數的31%、無草場人口226人，占嘎查總人口的27%。
近年來，國家在牧區建立了草原生態補償、牧民生產補貼等一系列獎補機制。由于獎補機制都與草場面積有著直接關系，導致原本無固定收入來源、生活水平相對較低、沒有固定管理主體的無草場牧戶與基本牧戶之間的收入差距拉大，要求重新劃分草場的呼聲越來越強烈，因草場引起的矛盾糾紛日益激化，成為各級黨委政府維護社會穩定發展、創新社會管理的重點與難點。
二、達石莫嘎查社區化管理做法與成效
新右旗經實地調研、充分論證，在草場使用權限長期不變的政策背景下，按照“尊重歷史、照顧現實”的原則，本著以人為本、服務群眾的理念，以呼倫鎮政府所在地達石莫嘎查為試點，成立呼倫艾里社區，探索出“黨支部+牧區社區+產業項目園區+種養戶”的管理服務模式，引領無草場牧民逐步走向了管理有主體、致富有門道的軌跡。
（一）創建牧區社區，拓展服務載體。
合理劃定服務區域。達石莫嘎查的流動人口、個體工商戶和無草場戶較多，傳統牧業嘎查的管理模式已無法適應日益變化的現實環境。經上級有關部門批準，2012年8月，在達石莫嘎查建立呼倫艾里牧區社區，并通過“兩推一選”的方式，選舉產生社區黨支部和社區居民委員會，對所在地非嘎查基本牧戶的無草場牧民，實行了社區化管理與服務。入冊登記的社員都是1995年7月1日以后落戶達石莫嘎查，但沒有草場且嘎查不接收的人員，現有社區居民52戶、121人。
注重帶頭人隊伍建設。鼓勵嘎查致富帶頭人、復原軍人、高校返鄉畢業生等優秀人才到社區工作，一名回鄉發展的年輕大學生被選舉為黨支部書記，曾經的帶頭上訪戶被推選為副主任，從待業青年變成支部帶頭人、從上訪戶變成帶領致富的社區干部，身份的轉變，促成了理念的轉變，從而也帶動了職能的轉變。社區“兩委”班子從規范對居民的管理服務著手，強化基層組織的服務功能，帶領無草場戶創業增收，無草場的嘎查牧民變成自主創業的社區居民，使他們感受到前所未有的歸屬感，實現了“服務有主體、權益有保障”。
提升各項功能和保障。以社區為載體，統籌推進轄區內的基層黨建、民主管理、計劃生育、社區治安綜合治理、精神文明建設、村容村貌改造等各項工作，實現居民自我教育、自我管理、自我服務。本著便于參與、功能實用的原則，為社區建設了功能齊全的420平米辦公活動場所。為社區工作者兌現由基礎報酬、崗位報酬、年限報酬、津貼等四部分構成的城鎮社區工作人員報酬，月平均報酬達到2088元,并予以繳納相關社會保險，確保了社區工作者隊伍的穩定。新建牧民文化體育廣場和“一站式”服務大廳，結合各節點組織開展豐富多彩的文體活動，為社區居民和嘎查牧民提供各類幫代辦服務，使社區成為居民學習培訓的陣地、民主議事和反映訴求的平臺、創業就業的橋梁、文體娛樂活動的休閑中心。
（二）興建產業園區，搭建創收平臺。
加大產業項目支持。通過國家財政“一事一議”獎補資金扶持，建立占地300畝的呼倫艾里生態產業園區暨黨員創業示范基地，使居民“發展有產業、生活有保障”。園區一期工程總投資達750萬元，分為無公害蔬菜種植、生態養豬、種養產品加工、特色果林基地、民俗特色餐飲服務中心等五大功能區，成為一座集種植、養殖、加工、觀光休閑為一體的綜合性產業園區。目前，已建成溫室大棚8座、蔬菜大棚16座，種豬舍1座、育肥舍2座、大田100畝和可容納10戶牧民的肉羊養殖小區1處。
把握需求提供服務。園區運作中，社區黨支部統籌規劃社區各類資源，引進技術和人才，注冊成立了呼倫艾里巴爾虎羊繁育專業合作社和碧原草產業專業合作社兩個合作社，鼓勵牧民轉產就業，引導產業向組織化、集約化、規范化發展。邀請本社區外出務工人員返鄉入駐園區創收，開展務實管用的技術培訓，使居民用最短的時間掌握最實用的種植技術。2013年，在蔬菜基地、生態養豬、巴爾虎羊養殖小區中，共有24戶64人實現了轉產創收。同時，依托駐地企業中國黃金集團內蒙古礦業有限公司規模大、人員多等特點，與公司簽訂農畜產品供銷協議，實現了居民利益、企業利益的雙贏。
三、達石莫嘎查社區化管理中的現實問題
不同于城市社區，牧區社區由于受到地廣人稀、傳統文化習俗、生產經營方式等因素制約，在嘎查社區化管理中主要存在社區管理機制不完善、經濟發展滯后、基礎設施不健全等方面的問題。這也是當前和今后一個時期急需解決的現實。
（一）管理機制尚未成熟。達石莫嘎查社區化管理以來，雖然配齊配強了社區“兩委”班子成員，但在牧區社區治理機制上還沒能走出一條完全適合自己的發展道路。達石莫嘎查無草場牧戶共有106戶，自愿入社的牧民卻只有52戶，占49%。這充分表明牧民對社區這一共同體的認識還不足，參與社區建設的主動性、積極性還不高。同時，由于基層管理者對牧區社區建設的經驗不足，對建設過程中出現的新問題沒有規范的、系統的、科學的管理機制和處理辦法，導致基層組織公信力、凝聚力弱化。
（二）基礎設施不完善。由于達石莫嘎查是呼倫鎮政府所在地，因此主干道的硬化、綠化，牧民危房舊房改造等早已完成。與此配套的基礎公共服務設施，如公共體育健身設施、文化體育廣場、垃圾處理中心、公共廁所等也在日益完善，但從覆蓋面上看，這還遠不能滿足社區牧民群眾文化娛樂和生產生活的需求。
（三）經濟基礎薄弱。達石莫嘎查入社牧民大多是無草場牧民，收入來源較單一且不穩定。他們依靠租賃草場養殖牛羊或外出務工賺取微薄的收入來養家糊口?？筐B牛羊為生的牧民也只是以出售牛羊來增加收入，其他副產品產值較低或沒有。呼倫艾里社區雖然在各級黨委政府的支持下，建立了生態產業園區和2個畜牧業專業合作社，但由于沒有規?；?、產業化、集約化的產業帶動，集體經濟收入較少，帶動其他社會事業發展的能力受到了一定的限制。
四、所在地嘎查社區化管理的對策與建議
我旗作為自治區19個邊境旗（市）和33個牧業旗之一，具有“重要的安全穩定屏障和生態保護屏障”的戰略地位。據調查，在我旗7個蘇木鎮所在地普遍存在不同數量、生活水平較低的無草場牧民。問題是時代的聲音，也是改革的方向。如何準確把握這一特殊群體利益訴求，妥當解決這一歷史遺留問題，是當前做好群眾工作，踐行好群眾路線的重要檢驗標準。
（一）形成科學的管理模式，促進發展。只有基層黨組織領導方式、工作方式、活動方式更加符合服務群眾的需求才能進一步密切黨群干群關系，筑牢黨的執政基礎。經過近一年的實踐，在呼倫鎮達石莫嘎查我旗探索出了“黨支部+牧區社區+產業項目園區+種養戶”的管理服務新模式。實踐證明,這條以黨支部為核心，社區服務管理為紐帶，產業項目園區為依托，種養戶為基礎的思路和做法可有效提升基層黨組織的“四服務”能力。一方面通過在產業園區培育創業致富“示范群體”為手段，強化無草場牧民對社區的認同感，讓持觀望態度的無草場牧戶主動參與到社區的建設，實現脫貧致富。另一方面以強化社區“兩委”班子建設為抓手，以服務為導向，為無草場牧民提供“適時適當”的服務，為牧民參與社區管理監督，提升主人翁意識搭建平臺，促進社區服務管理機制的健全。
（二）完善基礎設施建設，提升功能。完善的基礎設施是社區化管理的必要條件。日益完善的基礎設施才會吸引更多的無草場牧戶到社區生產生活。針對基礎設施建設不完備的情況，各級黨委政府需要統籌規劃，拓寬融資渠道，建立多元化資金投入機制，加強街道、水電網絡、公共設施等方面的建設。通過這些民生工程的實施，打造現代化社區環境，方便牧民群眾的日常生活，豐富牧民群眾的業余文化生活，實現公共服務在牧區的全覆蓋，提升牧民群眾幸福指數，為構建和諧社會與服務型黨組織打基礎。
（三）強化產業項目的拉動，增加效益。相比于傳統產業資源依賴性強，產品附加值低，生態壓力大等特點，產業園區建設則因其占用草場面積小，產業項目多，資源整合利用效率高、人力成本低等因素有極大的比較優勢，對于改變畜牧業獨樹支撐的局面，保護生態具有十分重要的意義。因此，要因地制宜的鼓勵相關項目資源向園區傾斜，以市場為導向，科學整合，開發經營特色產業，合理擴大規模，形成可覆蓋全社區的優勢產業。以培訓指導為重點，提升產業園區服務管理水平，促進無草場牧民轉產創收，推進畜牧業轉型升級。著力將“輸血”式幫扶變為“造血”式幫扶，有效提高社區自我發展的能力。
